礦業權出讓方式改革歷程

　　自1986年我國頒布實施《礦產資源法》以來，我國礦業權在出讓方式上大概歷經了從無償行政審批，到以有償行政審批為主、招拍掛市場競爭方式出讓為輔，再到以招拍掛市場競爭方式出讓為主、協議出讓和行政審批為輔三個階段。上述三個階段的變化貫穿了兩條主線，即從行政主導到市場競爭，從無償審批到有償取得。

　　——無償行政審批方式出讓。根據1986年頒布實施的《礦產資源法》和1994年頒布實施的《礦產資源法實施細則》的規定，礦產資源勘查實行登記制度，礦產資源開采實行審批制度，其重要背景是當時礦產資源勘查開采的主體是國有企業。在制度設計時，礦產資源勘查開采的基本流程是，國有地勘單位依照國家統一安排開展找礦工作，向礦產資源管理部門依法進行勘查登記，勘查資金由國家統一供給，找礦成果上繳國家，再由國有礦山企業依法申請取得采礦許可證。所以在1996年修改《礦產資源法》之前，并不存在礦產資源有償取得的概念，礦業權的取得全部通過申請方式獲得行政機關審批。

　　——有償行政審批出讓為主，競爭性方式出讓為輔。由于實行礦業權無償取得，礦產資源由行政權進行配置，礦業權人在開采過程中浪費礦產資源的現象比較嚴重，國家作為礦產資源所有人的權益受到了損害。隨著市場經濟體制的建立和發展，礦業權的有償取得和以競爭方式出讓制度逐步建立和完善。

　　1996年，全國人大常委會對《礦產資源法》進行了修訂，明確要求探礦權、采礦權實行有償取得制度，但對探礦權采礦權出讓方式的規定仍然是按照批準申請的方式進行。

　　1998年出臺的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院令第240號)和《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)進一步明確，探礦權采礦權有償取得主要體現為繳納探礦權、采礦權價款和使用費。在出讓方式中，規定探礦權人和采礦權人可以通過招標投標的方式有償取得探礦權和采礦權。但這兩部行政法規中缺乏招投標的實施范圍和具體操作性規定，實踐中絕大部分的探礦權采礦權仍然通過批準申請方式出讓，但關于招投標出讓礦業權的規定，為引入了市場競爭方式出讓礦業權提供了依據。

　　2000年，原國土資源部出臺《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號，以下簡稱309號文），規定礦業權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業權申請人授予礦業權的行為。在已有招標出讓方式的基礎上，增加了拍賣的出讓方式。為進一步規范礦業權市場競爭出讓行為，明確出讓適用范圍， 2003年原國土資源部出臺了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發〔2003〕197號，以下簡稱197號文），在309號文的基礎上，又增加了掛牌出讓方式。同時，該文件規定了招標拍賣掛牌適用的范圍和條件，以及招標拍賣掛牌的具體操作性規定，具有較好的可操作性。

　　——競爭性出讓方式為主，申請在先、協議出讓為輔。針對礦業權出讓領域存在的問題，在礦產資源開發秩序整頓工作的基礎上，原國土資源部于2006年1月印發了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號，以下簡稱12號文），明確了礦業權出讓分為申請在先、招拍掛、協議方式三種，并且根據礦種和勘查開發風險程度，具體規定了每種出讓方式適用的情形。其中需要注意的是，以協議方式出讓礦業權的概念第一次出現。協議出讓相比較申請在先，要求礦產資源主管部門必須通過集體會審，從嚴掌握。協議出讓的探礦權采礦權價款不得低于類似條件下的市場價。協議出讓和招拍掛方式出讓相比，協議出讓有嚴格的適用條件，目的是為特殊主體或者特殊條件的開發項目定向配置礦業權。

　　2006年9月，國務院批復同意的《財政部國土資源部發展改革委關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》（國函﹝2006﹞102號）明確規定：實施方案發布之日起，試點省（區）出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權，除特別規定的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。

　　同年10月，財政部、原國土資源部聯合印發《財政部國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建﹝2006﹞694號），規定探礦權、采礦權全面實行有償取得制度。國家出讓新設探礦權、采礦權，除按規定允許以申請在先方式或以協議方式出讓的以外，一律以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。

　　2012年，原國土資源部印發了《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發﹝2012﹞80號，以下簡稱80號文），進一步規范了協議出讓探礦權采礦權的具體情形、批準權限和辦理程序。準許以協議方式出讓探礦權、采礦權包括下列五種情形：一是國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地；二是省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目；三是為列入國家專項的老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目；四是已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域；五是已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。

　　2015年原國土資源部印發了《國土資源部關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資規﹝2015﹞3號），其中關于協議出讓礦業權的范圍和80號文件沒有原則性變化。

　　自2006年12號文件出臺以來，以市場競爭性方式出讓成為礦業權出讓的主要內容，申請在先方式和協議出讓方式受到限制，通過市場配置礦產資源的局面基本形成。

　　按照生態文明體制改革總體部署， 2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《礦業權出讓制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），作為礦業權出讓制度改革的指導性文件?！陡母锓桨浮诽岢?，要堅持市場競爭取向，遵循礦業發展規律。充分發揮市場配置資源的決定性作用，進一步擴大市場競爭出讓范圍。從兩個方面規定礦業權出讓方式改革：一是全面推進礦業權競爭性出讓?！陡母锓桨浮芬幎?，除特殊情形外，礦業權一律以招標拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風險，決定礦業權出讓收益。以拍賣方式進行礦業權競爭性出讓的，流拍后可以實行掛牌方式出讓；以掛牌方式出讓的，應有一定的公示期，存在競爭的，以最高報價確定競得人；以招標方式出讓的，依據招標條件綜合擇優確定競得人，并將報價金額確定為礦業權出讓收益。二是嚴格限制礦業權協議出讓。《改革方案》規定，協議出讓范圍嚴格控制在國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，以及大中型礦山已設采礦權深部。同時，對協議出讓的程序和事后監管做了更嚴格的規定：協議出讓必須實行集體決策、價格評估和結果公示；以協議出讓方式取得的礦業權，10內年原則上不得轉讓。

　　嚴格控制協議出讓范圍，目的是進一步充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，防止以協議出讓行政配置資源的方式帶來不公平、不平等競爭以及由此產生的相關廉政風險問題。為了貫徹落實《改革方案》的內容，原國土資源部選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（自治區），開展礦業權出讓制度改革試點。6個試點省區先后出臺了礦業權出讓制度改革試點工作實施方案，按照《改革方案》的精神進一步細化礦業權出讓方式改革內容并付諸實施，比如江西對協議出讓范圍方面，在《改革方案》規定的“大中型礦山已設采礦權深部”的基礎上，增加了“大中型礦山已設采礦權上部”的情形，為礦業權出讓方式改革積累了寶貴的經驗。

　　礦業權出讓方式改革的影響

　　此次出臺的《意見》共十一條內容，其中第一條和第二條都是關于礦業權出讓方式改革的內容，按照《改革方案》的精神，進一步明確了不同礦業權出讓方式的適用范圍。

　　首先，明確規定全面推進礦業權競爭性出讓。一是關于公開競爭出讓的范圍。除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。二是關于招拍掛出讓的結果要求。以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優確定中標人；以拍賣方式出讓的，應價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。

　　其次，明確了礦業權協議出讓方式的范圍和條件。一是稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目，可以協議方式向特定主體出讓礦業權。這主要是從國家資源戰略和經濟安全的角度出發，充分考慮了礦種特殊性以及項目特殊性。二是除普通建筑用砂石土類礦產以外，已設采礦權深部或上部的同類礦產，需要利用原有生產系統進一步勘查開采礦產資源的，可以協議方式向同一主體出讓探礦權或者采礦權。這樣規定主要是基于礦山安全生產和資源合理開發利用等考慮。特別需要指出的是，《意見》協議出讓范圍在“采礦權深部”基礎上增加“采礦權上部”，體現了汲取試點經驗和實事求是的原則。三是除已設采礦權深部或上部需要協議出讓的之外，其他協議出讓情形，地方自然資源主管部門須征求同級地方人民政府意見；需自然資源部協議出讓的礦業權，應先征求省級人民政府意見。四是協議出讓礦業權，必須實行價格評估、結果公示，礦業權出讓收益由自然資源主管部門根據評估價值、市場基準價確定。

　　全面推進礦業權競爭性出讓，有利于充分實現市場在礦產資源配置中的決定性作用，有利于建立一個公開公平公正的礦業權市場，有利于切實維護國家所有者權益，有利于解決礦產資源開發領域長期存在的突出問題，有利于保護礦業權人的合法權益，有利于構建新的良性的礦產資源開發秩序，從而全面提高礦產資源對經濟社會發展的保障能力。

　　申請在先行政審批方式曾在我國礦業權出讓中發揮了重要作用，但隨著時代的進步，其歷史使命已經完成。《意見》沒有關于申請在先出讓方式的任何表述，從某種程度上說明通過申請在先審批授權礦業權的方式已經結束?；A性、公益性、戰略性地質礦產勘查工作由國家出資完成，商業性地質找礦項目設置探礦權后出讓，這也符合地質找礦投資的基本規律，而競爭性方式出讓礦業權并不會影響礦產資源對國家經濟和社會發展的保障作用。