礦業(yè)權(quán)出讓方式改革歷程
自1986年我國頒布實施《礦產(chǎn)資源法》以來，我國礦業(yè)權(quán)在出讓方式上大概歷經(jīng)了從無償行政審批，到以有償行政審批為主、招拍掛市場競爭方式出讓為輔，再到以招拍掛市場競爭方式出讓為主、協(xié)議出讓和行政審批為輔三個階段。上述三個階段的變化貫穿了兩條主線，即從行政主導(dǎo)到市場競爭，從無償審批到有償取得。
——無償行政審批方式出讓。根據(jù)1986年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法》和1994年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查實行登記制度，礦產(chǎn)資源開采實行審批制度，其重要背景是當(dāng)時礦產(chǎn)資源勘查開采的主體是國有企業(yè)。在制度設(shè)計時，礦產(chǎn)資源勘查開采的基本流程是，國有地勘單位依照國家統(tǒng)一安排開展找礦工作，向礦產(chǎn)資源管理部門依法進(jìn)行勘查登記，勘查資金由國家統(tǒng)一供給，找礦成果上繳國家，再由國有礦山企業(yè)依法申請取得采礦許可證。所以在1996年修改《礦產(chǎn)資源法》之前，并不存在礦產(chǎn)資源有償取得的概念，礦業(yè)權(quán)的取得全部通過申請方式獲得行政機關(guān)審批。
——有償行政審批出讓為主，競爭性方式出讓為輔。由于實行礦業(yè)權(quán)無償取得，礦產(chǎn)資源由行政權(quán)進(jìn)行配置，礦業(yè)權(quán)人在開采過程中浪費礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國家作為礦產(chǎn)資源所有人的權(quán)益受到了損害。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，礦業(yè)權(quán)的有償取得和以競爭方式出讓制度逐步建立和完善。
1996年，全國人大常委會對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，明確要求探礦權(quán)、采礦權(quán)實行有償取得制度，但對探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式的規(guī)定仍然是按照批準(zhǔn)申請的方式進(jìn)行。
1998年出臺的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)進(jìn)一步明確，探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得主要體現(xiàn)為繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款和使用費。在出讓方式中，規(guī)定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人可以通過招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得探礦權(quán)和采礦權(quán)。但這兩部行政法規(guī)中缺乏招投標(biāo)的實施范圍和具體操作性規(guī)定，實踐中絕大部分的探礦權(quán)采礦權(quán)仍然通過批準(zhǔn)申請方式出讓，但關(guān)于招投標(biāo)出讓礦業(yè)權(quán)的規(guī)定，為引入了市場競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)提供了依據(jù)。
2000年，原國土資源部出臺《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號，以下簡稱309號文），規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機關(guān)以批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為。在已有招標(biāo)出讓方式的基礎(chǔ)上，增加了拍賣的出讓方式。為進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場競爭出讓行為，明確出讓適用范圍， 2003年原國土資源部出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發(fā)〔2003〕197號，以下簡稱197號文），在309號文的基礎(chǔ)上，又增加了掛牌出讓方式。同時，該文件規(guī)定了招標(biāo)拍賣掛牌適用的范圍和條件，以及招標(biāo)拍賣掛牌的具體操作性規(guī)定，具有較好的可操作性。
——競爭性出讓方式為主，申請在先、協(xié)議出讓為輔。針對礦業(yè)權(quán)出讓領(lǐng)域存在的問題，在礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓工作的基礎(chǔ)上，原國土資源部于2006年1月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號，以下簡稱12號文），明確了礦業(yè)權(quán)出讓分為申請在先、招拍掛、協(xié)議方式三種，并且根據(jù)礦種和勘查開發(fā)風(fēng)險程度，具體規(guī)定了每種出讓方式適用的情形。其中需要注意的是，以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的概念第一次出現(xiàn)。協(xié)議出讓相比較申請在先，要求礦產(chǎn)資源主管部門必須通過集體會審，從嚴(yán)掌握。協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)價款不得低于類似條件下的市場價。協(xié)議出讓和招拍掛方式出讓相比，協(xié)議出讓有嚴(yán)格的適用條件，目的是為特殊主體或者特殊條件的開發(fā)項目定向配置礦業(yè)權(quán)。
2006年9月，國務(wù)院批復(fù)同意的《財政部國土資源部發(fā)展改革委關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》（國函﹝2006﹞102號）明確規(guī)定：實施方案發(fā)布之日起，試點?。▍^(qū)）出讓新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，除特別規(guī)定的以外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。
同年10月，財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《財政部國土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》（財建﹝2006﹞694號），規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)全面實行有償取得制度。國家出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)，除按規(guī)定允許以申請在先方式或以協(xié)議方式出讓的以外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。
2012年，原國土資源部印發(fā)了《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)﹝2012﹞80號，以下簡稱80號文），進(jìn)一步規(guī)范了協(xié)議出讓探礦權(quán)采礦權(quán)的具體情形、批準(zhǔn)權(quán)限和辦理程序。準(zhǔn)許以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)包括下列五種情形：一是國務(wù)院批準(zhǔn)的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地；二是省級人民政府批準(zhǔn)的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目；三是為列入國家專項的老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目；四是已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；五是已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。
2015年原國土資源部印發(fā)了《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資規(guī)﹝2015﹞3號），其中關(guān)于協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的范圍和80號文件沒有原則性變化。
自2006年12號文件出臺以來，以市場競爭性方式出讓成為礦業(yè)權(quán)出讓的主要內(nèi)容，申請在先方式和協(xié)議出讓方式受到限制，通過市場配置礦產(chǎn)資源的局面基本形成。
按照生態(tài)文明體制改革總體部署， 2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），作為礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的指導(dǎo)性文件?！陡母锓桨浮诽岢?，要堅持市場競爭取向，遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，進(jìn)一步擴大市場競爭出讓范圍。從兩個方面規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓方式改革：一是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓?！陡母锓桨浮芬?guī)定，除特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風(fēng)險，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。以拍賣方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的，流拍后可以實行掛牌方式出讓；以掛牌方式出讓的，應(yīng)有一定的公示期，存在競爭的，以最高報價確定競得人；以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件綜合擇優(yōu)確定競得人，并將報價金額確定為礦業(yè)權(quán)出讓收益。二是嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。《改革方案》規(guī)定，協(xié)議出讓范圍嚴(yán)格控制在國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。同時，對協(xié)議出讓的程序和事后監(jiān)管做了更嚴(yán)格的規(guī)定：協(xié)議出讓必須實行集體決策、價格評估和結(jié)果公示；以協(xié)議出讓方式取得的礦業(yè)權(quán)，10內(nèi)年原則上不得轉(zhuǎn)讓。
嚴(yán)格控制協(xié)議出讓范圍，目的是進(jìn)一步充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，防止以協(xié)議出讓行政配置資源的方式帶來不公平、不平等競爭以及由此產(chǎn)生的相關(guān)廉政風(fēng)險問題。為了貫徹落實《改革方案》的內(nèi)容，原國土資源部選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（自治區(qū)），開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點。6個試點省區(qū)先后出臺了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點工作實施方案，按照《改革方案》的精神進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)權(quán)出讓方式改革內(nèi)容并付諸實施，比如江西對協(xié)議出讓范圍方面，在《改革方案》規(guī)定的“大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部”的基礎(chǔ)上，增加了“大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)上部”的情形，為礦業(yè)權(quán)出讓方式改革積累了寶貴的經(jīng)驗。
礦業(yè)權(quán)出讓方式改革的影響
此次出臺的《意見》共十一條內(nèi)容，其中第一條和第二條都是關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓方式改革的內(nèi)容，按照《改革方案》的精神，進(jìn)一步明確了不同礦業(yè)權(quán)出讓方式的適用范圍。
首先，明確規(guī)定全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。一是關(guān)于公開競爭出讓的范圍。除協(xié)議出讓外，對其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。二是關(guān)于招拍掛出讓的結(jié)果要求。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人；以拍賣方式出讓的，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。
其次，明確了礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓方式的范圍和條件。一是稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項目或國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。這主要是從國家資源戰(zhàn)略和經(jīng)濟安全的角度出發(fā)，充分考慮了礦種特殊性以及項目特殊性。二是除普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)以外，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源的，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)或者采礦權(quán)。這樣規(guī)定主要是基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮。特別需要指出的是，《意見》協(xié)議出讓范圍在“采礦權(quán)深部”基礎(chǔ)上增加“采礦權(quán)上部”，體現(xiàn)了汲取試點經(jīng)驗和實事求是的原則。三是除已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的之外，其他協(xié)議出讓情形，地方自然資源主管部門須征求同級地方人民政府意見；需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)先征求省級人民政府意見。四是協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實行價格評估、結(jié)果公示，礦業(yè)權(quán)出讓收益由自然資源主管部門根據(jù)評估價值、市場基準(zhǔn)價確定。
全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，有利于充分實現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用，有利于建立一個公開公平公正的礦業(yè)權(quán)市場，有利于切實維護(hù)國家所有者權(quán)益，有利于解決礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域長期存在的突出問題，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，有利于構(gòu)建新的良性的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，從而全面提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。
申請在先行政審批方式曾在我國礦業(yè)權(quán)出讓中發(fā)揮了重要作用，但隨著時代的進(jìn)步，其歷史使命已經(jīng)完成?！兑庖姟窙]有關(guān)于申請在先出讓方式的任何表述，從某種程度上說明通過申請在先審批授權(quán)礦業(yè)權(quán)的方式已經(jīng)結(jié)束?；A(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作由國家出資完成，商業(yè)性地質(zhì)找礦項目設(shè)置探礦權(quán)后出讓，這也符合地質(zhì)找礦投資的基本規(guī)律，而競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)并不會影響礦產(chǎn)資源對國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的保障作用。
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